孙中山先生国民政府建国大纲的历史背景与时代意义
一、历史背景
孙中山先生《国民政府建国大纲》的提出具有长期、复杂的时代背景，其主张形成于孙中山先生本人的政治实践，并深受西方政治思想的影响。
孙中山投身革命的历史可追溯至维新变法时期。1894年，孙中山作为自香港西医书院方毕业两年的青年医生，上书时任直隶总督、北洋大臣的李鸿章，阐述其发展西式教育，促进商业，鼓励科学技术发展的主张。他的上书未获得李鸿章的积极回应。这一事件成为其思想由温和的改良派转向激进的革命派的重要节点。
1894年11月，孙中山在檀香山成立了中国第一个现代革命团体——兴中会，并于1895年1月与杨衢云等人在香港共同建立了兴中会分会。兴中会成立初期，组织松散、人员复杂，对国内影响力小。1895年10月，革命党人的广州起义计划泄露失败，孙中山开始海外流亡生活。
流亡期间，孙中山重视利用舆论，增强自身影响力，发展广泛的社会联系。同时，他保持着与国内的联系，数次尝试在国内发动起义，但均以失败告终。在这一时期，海外的中国学生组织蓬勃发展，如日本；清末新政背景下国内也涌现多个革命团体，如黄兴领导的华兴会、吴禄真领导的科学补习所、蔡元培等人领导的光复会。这些革命运动多以“排满”、“反帝”为旗帜，主张相对激进、不成熟。流亡期间，孙中山吸收了诸多西方政治思想，如亨利·乔治的单税论，这是其民生主义思想的重要理论来源；卢梭的《社会契约论》，这是其五权宪法思想的重要理论基础。这一时期辛亥革命小结，孙中山“三民主义”、“五权宪法”的主张开始形成。
1905的日俄战争进一步激发了国人救亡图存的热情，并加强国人对于日本现代化道路的注意和认可。10月，清廷开始“预备立宪”。而在8月，孙中山等革命党人整合了过去十年间相对松散的各革命团体，成立了中国同盟会。《同盟会宣言》中，孙中山提出其“三民主义”主张。
同盟会成立后，其内部存在着人员复杂、政见不一等严重问题。同时，国内湖北新军等革命力量迅速发展。1911年，以保路运动、皇族内阁为导火索，武昌起义爆发，成立中华民国湖北军政府。起义后，多省陆续宣布独立。12月下旬，孙中山回国。1912年1月，孙中山任中华民国临时大总统，然而在清帝退位后让位袁世凯，担任发展铁路督办。[1]
1912年8月，国民党成立，宋教仁任党魁。这一新政党的政策体现出温和、妥协，政治方面激进而社会方面保守的特点。如，为争取社会上层人士支持，对孙中山关于地租、地权的政策避而不谈；从党的纲领中删除了“男女平权”的主张。“力谋国际平等”的提法因提出了中国的不平等条约问题而被软化为“维持国际和平”。同盟会纲领中“行政统一”的号召，被更加含糊的鼓励“政治统一”所取代，而支持“地方自治”的提法却仍然保留。随后，国民党在冬季的国会选举中成为第一大党。
1913年3月，宋教仁遇刺。4月北洋政府向英、法、德、日、俄五国银行团签订借款合约，即所谓“善后大借款”，意图扩充军队。同时，4月初起，袁世凯从军事上包围湖北。7月，“二次革命”爆发，但这一反袁运动在数周内瓦解，孙中山等领导者流亡海外。辛亥革命后建立起的自由主义政治制度受到严重挫折。
1913年，袁世凯当选正式总统。随后，其解散国民党与各级议会。1915年12月，袁世凯称帝，即所谓“洪宪帝制”。随后，护国运动爆发，南方多省宣布独立。袁世凯复辟帝制失败，并在数月后病逝。
袁世凯的失势使中国由独裁统治进入了军阀割据、黩武主义盛行的混乱状态。袁世凯时期强大的中央官僚体制遭到严重削弱，地方离心力增强。如，1920年前后的“联省自治运动”。1916-1928年间，政权在各派系军阀间反复易手，总统、总理与议会之间争执不断。政治黑暗、经济崩溃、外交不利的境况下，新文化运动引领起全新的“民主”“科学”思潮。
1920年前后，孙中山坚持在广州为中心的南方地区组织革命运动，面临着财政困难、与陈炯明等军人势力争夺权力等问题。急需外国援助的孙中山与希望在中国扩展共产国际影响力的苏俄达成共识，于1922年开始密切的联系。1924年1月，在苏俄的影响下，孙中山领导召开国民党一大，完成国民党改组。国民党一大上，孙中山提出了“新三民主义”，包含“联俄、联共、扶助农工”的重要思想。同时，国民党开始着手建立军队、发动北伐。[2]会议上，孙中山还提出了他的《国民政府建国大纲》，其内容未获全部采纳，但部分编入国民党党纲。这一版本被称为《一月大纲》。同年2月，其修改后的版本见报，称为《二月大纲》。
1924年4月12日，孙中山起草《国民政府建国大纲》。这是孙中山起草的《建国大纲》的最终修改版，又称《四月大纲》。本文将就《四月大纲》版本进行讨论。
1925年3月，孙中山逝世。《四月大纲》发表于1925年4月。[3]
二、主要内容
《国民政府建国大纲》（简称“《大纲》”）是孙中山阐述其对未来中华民国政治制度设想的纲领性文件，共二十五条。纲领可分为两部分。第一部分，孙中山对其三民主义思想，即“民生”、“民权”、“民族”的主张进行了阐述。第二部分，孙中山阐述了其“革命程序论”，即“军政”、“训政”、“宪政”。[4]
三、分析
（一）内容评析
1. 三民主义
《大纲》第二至四阐述了孙中山的三民主义主张。1905年《民报》发刊词中，孙中山将三民主义阐述为“民族”、“民权”、“民生”。而在此处，则为“民生”、“民权”、“民族”。[5]
（1）民生主义
第一条“民生”，强调了政府的经济建设职能。“食”部分，孙中山强调发展农业，体现了其对于我国当时仍以农业和农村人口为主的国情的认识。同时，发展农业需要以国民政府建立、国内政局稳定为前提，并直接关乎人民的生存问题。“衣”部分侧面反映了当时中国的工业发展状况。轻工业发展优于重工业，纺织业相对发达。“谋织造之发展”，不仅有利于提高人民生活水平，也顺应19世纪末以来“实业救国”的思潮。“行”部分则体现了孙中山一贯的对交通运输业的重视。这从孙自临时大总统之位辞职后，自请督办铁路发展的行为中同样可见。
在三民主义最初提出时，民生主义是第三条，但在《大纲》中位于三民主义的第一条。这可以体现孙中山的思想在时代背景下的变化。北洋政府时期，军阀常常对农民收重税、掠夺农民财物，以至多次出现政治原因而非自然原因的饥荒。大量破产农民进入城市成为工业无产阶级，或被贩卖至海外成为劳工。军阀滥发货币、重征商税等行为也严重阻碍着经济发展。总体而言，人民生活是极端困苦的。在此条件下，“民生”关乎人民生存问题，乃当务之急，将其提至三民主义的首位是颇为合理的。
（2）民权主义
第二条“民权”，分别强调了政府的政治教育责任和人民应具有的“选举”、“罢官”、“创制”、“复决”四大民权。这体现出孙中山对当时中国仍处于“民智未开”情形的认识。无论是袁世凯复辟时甚嚣尘上的“中国适宜帝制”论调，还是国会选举时严重的贿选行为，都体现出中国当时民众普遍缺乏参与民主政治生活的素养，追求民主政治限于少部分受教育程度较高的社会精英的实际状况。在此条件下辛亥革命小结，由政府引导人民提高政治素养，是民主政治制度良好运行的重要前提，确实很有必要。
（3）民族主义
第三条“民族”阐述了孙中山的反帝主张。值得注意的是，孙中山的“民族主义”主张在最初还包括了“排满”，但在本份《大纲》中没有体现。辛亥革命成功地推翻了满族建立的清朝政权，使得“排满”主张失去了现实目标，而未能推翻帝国主义在中国的统治。孙中山的这一思想变化反映了中国当时的政治实际。“对于国内之弱小民族，政府当扶植之，使之能自决自治”这一阐述，一方面体现了民国初期提出的“五族共和”口号，一方面体现了20世纪初民族解放运动背景下的民族自决思潮。“修改各国条约”体现出孙中山当时已具备国际法意识，侧面体现了我国当时外交事业的发展。
2. 革命程序论
《大纲》的第五至二十五条，孙中山阐述了他的革命程序论。
（1）军政
第六条中军政时期“一切制度悉隶于军政之下”的制度设计具有重视效率的特点。在武力统一全国之外，第六条还强调“宣传主义”、“开化民心”，与第三条“训导人民政治知识能力”的观点相呼应。
第七条阐述了由军政向训政过渡的条件——“凡一省完全底定之日”。
（2）训政
《大纲》第八至十条阐述了县级政治制度设计。值得注意的是，《大纲》强调县的“完全自治”，这与中国长期以来的“皇权不下县”、“宗族自治”的治理传统有密切联系，更是对当时省级行政区由于军阀力量强导致地方离心力强的现实的回应。第九条强调了公民的“直接”政治权利，体现了孙中山民权主义中的直接民主思想。这一直接民主思想，体现了孙中山对当时民国混乱的代议制选举政治的拨乱反正之意。
第十条阐述了孙中山关于土地制度的设想。值得注意的是，这一阐述相对于20世纪初其提出的“平均地权”思想是相对温和的，在当时中国社会的情况下也更容易执行。[6]单列一条土地制度，也体现了孙中山对于农村问题和社会改革的重视。而令人惋惜的是，其后继者，也即南京国民政府在22年的执政期间注意力始终被党内政治斗争、国家内战和外来侵略战争分散，对社会和经济改革忽视，未能在土地政策方面有所作为。这无疑不利于中国的现代化进程，也是南京国民政府最终崩溃的重要因素之一。
《大纲》第十一至十三条阐述了县级经济制度，并特别探讨了央地关系部分。这亦与时代背景密不可分。太平天国运动以来，巡抚制度下的清政府对地方的控制能力便有所削弱，如八国联军侵华战争中的“东南互保”协议。辛亥革命后，武人干政、央地关系失序现象突出。对于中央政府而言，获取足够的财政税收是贯彻其意志、维护其权威的重要保证，因此在《大纲》中阐述中央与县的税收分配很有必要。
第十四至十五条是对县级政治和行政制度的阐述。值得注意的是，第十五条是孙中山对县级文官制度的设想，“经中央考试铨定资格”可照应其第十九条对试行五权之治、设置考试院的制度设计。
（3）宪政
《大纲》第十六条至第二十五条阐述了孙中山对宪政的制度设想，是本篇文件中笔墨最多的部分。显然，在孙中山的三个革命程序中，军政和训政不过是过渡阶段，在中国建立起真正的宪政制度，才是建国的最终目标。
第十六条阐述了宪政开始的条件。其中，“省长受中央之指挥”再度强调了央地关系。
第十七至十八条阐述了地方行政制度构想。均权思想和县自治思想都是孙中山的重要创见。均权思想的初步形成可追溯至1913年4月的《国民党政见宣言》，是对中央集权和地方分权制度的调和，回应了联邦制思潮、军阀割据现实，提倡的仍然是单一制。但是有观点认为，《大纲》并未对均权制进行更细致的制度设计，缺乏现实中的可行性。县自治思想，则是孙中山对地方割据政治现实提出的直接解决方案。在此制度设计下，省仅作为中央和自治县直接起到“联络之效”的中间单位，有利于防止地方力量坐大。[7]
第十九至二十一条阐述了中央行政制度构想，明确地陈述了孙中山的五权宪法思想。五权宪法思想对三权分立制度既有借鉴也有批判，富有理想主义和创新意义。根据“五权分立”思想，孙中山认为，将考试权从行政机构分离，将监察权从立法机构分离，更加有利于政治清廉。孙中山的“权能分治”思想在此处也得以体现，政府拥有五大权力，属于治权；人民拥有“选举”、“罢官”、“创制”、“复决”的四大民权，属于政权。[8][9]
第二十二至二十五条阐述了宪法制订与颁布的构想。第二十二条“随时宣传于民众”再次强调了开启民智的重要性。第二十五条则强调了国民政府的临时政府性质。
（二）后世实践
1925年7月1日，广州国民政府成立，进入军政时期。1926年7月9日，国民革命军出师北伐。1927年4月18日，南京国民政府成立。9月，宁汉合流。次年12月，东北易帜。至此，北伐战争宣告成功。
1928年10月3日，国民党中央执行委员会常务委员会通过在胡汉民、孙科提案基础上制定的《训政纲领》，并通过《中华民国国民政府组织法》。10日，五院制国民政府正式成立。1929年3月，国民党三大通过胡汉民提案《确定训政时期党、政府、人民行使政权、治权之分际及方略案》。1929年6月，国民党三届二中全会通过胡汉民所提《治权行使之规律案》。以上三种法规确立了训政时期的基本规范。1931年5月，国民会议通过训政时期最高法典地位的《中华民国训政时期约法》，正式确立训政期的中央及地方政治制度。之后，《国民政府组织法》发生若干修正。训政时期采取以党领政原则，党政关系发生多次调整，趋于制度化。抗战前，中央政治会议或中央政治委员会作为党和政治间的联系管道，贯彻党治。抗战发生后，国防最高会议、国防最高委员会相继代替中政会行使其职权。
根据1929年6月国民党三届二中全会通过的《训政时期之规定案》：“训政时期，规定为六年，至民国二十四年完成”。然而实际上，在日本军事侵略等因素影响下，训政时期实际延迟至1948年方完成。抗战期间，南京国民政府曾多次进行立宪努力，如国民政府在1936年5月5日公布的《五五宪草》。抗战后，要求制宪行宪、政治民主化的舆论促使国民政府加快立宪进程。
1948年5月20日，行宪政府正式成立，中华民国正式由训政时期进入宪政时期。[10]然而，此时期的国民政府已无力推行真正的宪政：行宪国大选举乱象暴露了当时民国的政治腐败和国民党内部严重的派系斗争，1947年2月的黄金风潮的爆发加速了经济崩溃，国民政府公信力不断削弱。国民党军队虚弱和士气低落，在与共产党的内战中军事不断失利。[11]此时的宪政形式强于实质，更多是应对政治危机情况、不得不为的手段，已然偏离了孙中山《国民政府建国大纲》中的政治理想。
四、小结
孙中山《国民政府建国大纲》是民国时期关于在中国确立宪政制度的重要历史文件之一，诞生于中国内忧外患、艰难探索现代化路程的时代，凝结着孙中山个人数十年政治活动中的思想创见，代表着一代关切国家兴亡、社会福祉的先贤的热忱理想，亦影响了其身后廿年民国历史的走向。虽然此份文件中的宪政理想囿于种种现实困难未能在动荡而苦难的近代中国真正付诸实践，然而其制度设计对当今的学术研究和政治实践仍不乏参考价值，其所包含的理想主义精神仍应被珍视。
回溯民国时期追求宪政的历史，我们或许会扼腕于袁世凯等军事强人对宪法的无情嘲弄，日本侵略对宪政确立进程的中断，国民党内部政治斗争对宪法精神的扭曲。历史的种种转折平添了宪政确立的艰难，或许最好的例子便是1913年上海火车站的枪响。但当我们再次阅读百年前宋教仁遇刺后向袁世凯发送的这份电报，在深重的惋惜之外，更应怀揣激昂进取的情怀。当代国家治理现代化的进程，亦有吾辈作为的责任与机遇。
“……清政不良，起任改革，亦重人道、守公理，不敢有毫权之见存。今国基未固，民福不增，遽尔撒手，死有余恨。伏冀大总统开诚心、布公道，竭力保障民权；俾国家得确定不拔之宪法，则虽死之日，犹生之年。临死哀言，尚祈见纳。宋教仁。哿。”
五、参考文献
[1]费正清等．剑桥中国晚清史（下卷）[M]．北京∶中国社会科学出版社，2006-12
[2]费正清等．剑桥中华民国史（上卷）[M]．北京∶中国社会科学出版社，1998-7
[3]味冈彻.孙文与“建国大纲”[J].中山大学学报论丛,1995(05):122-130.
[4]《国民政府建国大纲》及《孙先生手书建国大纲真迹》（照相版），均出自《民国日报》（上海）1925年4月12日，追悼孙中山先生增刊.